Анатолий Талмач для sabaa.md

Противостояния Народного Собрания Гагаузии и Исполнительного комитета – это не только борьба за влияние, полномочия и распределение финансов, но и использования государственных институтов для получения политических выгод.  Практически каждый созыв НСГ, вне зависимости от политических конфигураций и депутатских групп большинства, бросает вызов деятельности Исполкома во главе с Башканом, то есть составу регионального правительства, получивший вотум доверия от законодательного органа.

Такая неизбежность вызвана рядом факторов, которые заложены как в несовершенной институциональной среде автономии, так и специфике отношений между законодательным и исполнительным властями.

«Сдержки и противовесы»: гагаузская версия 

Принцип разделения властей является одним из неотъемлемых атрибутов демократических обществ. Это разделение вызвано, прежде всего, необходимостью сдерживания монополизации власти одной из ветвей. На уровне Гагаузской автономии разделение властей косвенно прописано в Уложении Гагаузии и законе «Об особом правовом статусе Гагаузии».

Как это работает?

Региональный парламент в рамках своей системы правил (Регламент НСГ) является органом, который через разные легальные инструменты влияет на эффективность исполнительной власти. В тоже время, будучи органом законодательным, принимает законы (в рамках своей компетенции), которые обязательны для исполнения (в случае промульгации Башканом) Исполнительным комитетом Гагаузии.

На практике, в Гагаузии дело доходит до крайности, в рамках которого большинство политических лидеров используют  НСГ не для «сдержки» Исполкома, а для ее сдерживания и ограничения возможностей воплощения программы правительства. Именно той программы, которую утверждает НСГ до персонального вотума доверия составу исполнительной власти.

В этом содержится главный парадокс отношений между НСГ и Исполкомом. Сначала утверждается программа действий Исполкома, а после персональный состав. Народное собрание этими шагами, как бы, берет на себя ответственность поддерживать политику Исполкома.  По крайней мере, то большинство (минимум 50+1%), которое выразило вотум доверия предложенной Башканом команде.

Для того, чтобы разобраться «who is who» и какая из властей тяжелее, необходимо воспользоваться индексами полномочий, которые позволяют оценить политический вес каждого органа.

Индексы Башкана/Исполкома vs. Народного Собрания 

В политической науке существуют множество моделей анализа форм правления государства, в том числе и автономий с законодательными органами власти.  Одним из которых является метод А. Кроувела. Новизна его исследования заключается не в математических особенностях его методики (она проста и вполне традиционна). Кроувел предлагает методику подсчета индекса Президентства (Башкан и Исполнительный комитет) и индекса Парламентаризма (Народное Собрание). Методика Кроувела ценна потому, что она не ограничивается измерением лишь объема власти главы государства (автономии), а нацелена на «взвешивание» разных  элементов любой формы правления.

При кодировании используются следующие числовые значения: если исчисляется ИПрез, то «1» – для признака, который однозначно ассоциируется с Президентством, «0» – если этот признак никоим образом не может быть отнесен к Президентству. Напротив, если исчисляется ИПар, то «1» – для признака Парламентаризма, «0» – если признак не характерен для Парламентаризма. В случаях неполных и совместных полномочий применяется «0,5».

Адаптировав метод под автономную модель Гагаузии, семь переменных кодируются следующим образом:

I. Выборы Башкана:

  • 1– прямые выборы; 0 – непрямые выборы (для вычисления индекса Башкана/ИК);
  • 0– прямые выборы; 1 – непрямые выборы (для вычисления индекса НСГ).

II. Роспуск НСГ:

  • 1 – прерогатива по роспуску Парламента принадлежит исключительно Башкану/ИК; 0,5 – Башкан/ИК делит это полномочие с другим актором; 0 – у Башкана/ИК нет никаких формальных полномочий по роспуску НСГ (для индекса Башкана/ИК);
  • 1 – прерогатива по роспуску НСГ принадлежит самому НСГ; 0,5 – НСГ делит это полномочие с другим актором; 0 – у НСГ нет конституционных полномочий по самороспуску (для индекса НСГ).

III. Назначения состава Исполнительного комитета:

  • 1 – Башкан назначает начальников управлений самостоятельно; 0,5 – Башкан делит полномочие по назначению начальников управлений и/ или делит распределение портфелей с НСГ; 0 – Башкана нет формальных полномочий влиять на назначения начальников управлений (для Башкана/ИК);
  • 1 – прерогатива назначения Башкана/ИК возлагается только на НСГ; 0,5 – НСГ делит полномочие по назначению начальников управлений и/ или распределение портфелей с Башканом; 0 – когда у НСГ нет возможности влиять на распределение портфелей в Исполнительном комитете (для индекса НСГ).

IV. Вотум доверия НСГ новому составу Исполнительного комитета:

  • 1 – не требуется; 0 – требуется (для Башкана/ИК);
  • 1 – требуется; 0 – не требуется (для индекса НСГ).

V. Вотум недоверия, после которого Исполнительный комитет должен уйти в отставку:

  • 1 – может быть проигнорирован Башканом/ИК; 0 – потеря вотума доверия всегда ведет к отставке Башкана/ИК или альтернативно – к роспуску НСГ (для Башкана/ИК);
  • 1 – потеря вотума доверия всегда ведет к отставке Башкана/ИК или альтернативно – к роспуску НСГ; 0 – может быть проигнорирован Башканом/ИК (для индекса НСГ).

VI. Право законодательной инициативы и право вето Башкана/ИК:

  • 1 – у Башкана/ИК есть право законодательной инициативы; 0,5 –  Башкан/ИК может наложить вето на законопроекты НСГ, но не обладает правом законодательной инициативы; 0 – у Башкана/ИК отсутствует право законодательной инициативы и право вето (для индекса Башкана/ИК);
  • 1 – только НСГ принадлежит право законодательной инициативы; 0,5 – Башкан/ИК может наложить вето на законопроекты НСГ; (0 – это значение показывает, что НСГ не является законодательным органом, что противоречит понятию демократии) (для индекса НСГ).

VII. Полномочия исполнительной власти:

  • 1 – полномочия исполнительной власти принадлежат только Башкану/ИК; 0,5 – НСГ делит эти полномочия с Башканом/ИК; 0 – у НСГ нет полномочий исполнительной власти (для индекса Башкана/ИК);
  • 1 Исполком, зависящее от НСГ, является единственным органом исполнительной власти; 0,5 – исполнительная власть разделена между ИК и Башканом; 0 – ИК не ответственно перед НСГ, а подчинено Башкану (для индекса НСГ).

Индекс Башкана/ИК и индекс НСГ определяются путем сложения числовых данных семи переменных.

Используя эту методику, математическим образом можно вычислить индексы Башкана/ИК и НГС.

Как следует из таблицы, Гагаузская автономия представляет собой Президентско-парламентскую форму правления, где Башкан со своим составом Исполнительного комитета реализует программу развития. Для этого, конечно, необходимо вотум доверия и поддержка со стороны установленного большинства Народного Собрания.

Конечно, в развитых обществах это большинство оформлено в группы/коалиции.  Этого нет в действующем составе НСГ. Кто большинство? На этот вопрос ответа нет. Законодательство Гагаузии также создает стимулы, в рамках которых команда и программа Исполнительного комитета утверждается совместно с НСГ, несмотря на то, что право предоставления принадлежит исключительно Башкану.  Эти правила игры требует вовлеченности НСГ и Исполкома в процесс формирования Исполнительного комитета.

Теперь вернемся к привычным противостояниям НСГ и Исполкома. Как решить проблему неэффективности управления автономией? Несколько рекомендаций: 

  1. В НСГ должно быть фиксированное большинство – группа депутатов/коалиция политических сил;
  2. При выражении вотума доверия программе и составу Исполкома это большинство должно координировать действия и план законотворческой деятельностью с программой Исполкома (единый курс правления);
  3. Создание условий для решения проблемы непрерывности вотума доверия Исполнительному комитету Гагаузии. После политического кризиса в 2002 году, когда Башкан Гагаузии Д. Кройтор был отстранен от занимаемой должности (прошли досрочные выборы Башкана), создался прецедент разницы срока полномочий Башкана/Исполнительного комитета и НСГ.  Это разница составляет, примерно, 2 года.
  4. Необходимо более тесное общение между двумя ветвями власти по вопросу совершенствования институциональной среды Гагаузии.

Источник: sabaa.md